2000/12: Alle Macht geht vom Volk aus. Doch wer ist das Volk?

Zusammenfassung

I.

Im Mai 1999 verabschiedete der Deutsche Bundestag ein neues  Staatsangehörigkeitsgesetz, das seit dem 1. Januar 2000 in Kraft ist. Die Novellierung des alten war überfällig, entsprach es doch seit langem nicht mehr den veränderten gesellschaftlichen Realitäten. Endlich wird auch offiziell anerkannt: Deutschland ist ein Einwanderungsland.

Längst sind aus ehemaligen „Gastarbeitern” und Flüchtlingen „ausländische Mitbürger”
geworden. Dieser Begriff hat es in sich. Zum einen benennt er das richtige Moment, daß der Gegensatz von Deutschen und Ausländern eine verfälschende Reduktion von Komplexität ist.

Diejenigen, die einmal als Fremde gekommen sind, prägen Arbeitswelt, Gesellschaft, Freizeit, Sport, Gastronomie und Eßgewohnheiten in Deutschland mit. Viele leben seit Jahrzehnten hier, sind hier geboren, aufgewachsen und zur Schule gegangen. Sie haben entsprechende Zeugnisse, aber einen ausländischen Paß, weshalb Soziologen von „Bildungsinländern” sprechen. Rund ein Drittel aller Kinder in deutschen Schulen haben heute einen elterlichen Migrationshintergrund. Zum andern haftet der Rede von den „ausländischen Mitbürgern” jedoch ein falscher Zungenschlag bloßen Gutmeinens an: Sie verkleistert den Unterschied zwischen Bürgern und Nicht-Bürgern.

Wer glaubte, die lange verschleppte Reform des Staatsangehörigkeitsrechts beende nun die Debatten und Kontroversen um das Verhältnis zwischen Deutschen und Nichtdeutschen mit einem Schlag, sah sich bald eines Besseren belehrt:

• Die Staatsbürgerschaft ist, anders als die konservative Opposition glauben machen
  wollte, keine sekundäre Frage bei der Integration, sondern betrifft vielmehr deren Kern sowie das Verständnis von Demokratie; richtig ist aber auch, daß die Einbürgerung eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für den Erfolg der Integration ist.
• Unüberhörbar fordert die deutsche Wirtschaft, das Land für weitere Einwanderer zu
  öffnen. Vor allem braucht sie hochqualifizierte Computerspezialisten. Mit „Greencards” und „Bluecards” trägt die Regierungspolitik diesem Bedürfnis Rechnung, wogegen mittels populistischer Slogans wie „Kinder statt Inder” Ängste und xenophobe Ressentiments mobilisiert werden. Offenbar befindet sich die Gesellschaft in einem Zwiespalt zwischen der Notwendigkeit weiterer Zuwanderung und einem verbreiteten Bedürfnis, „das Eigene“ zu bewahren.
• Die Welle fremdenfeindlicher Gewalt, die seit den frühen neunziger Jahren durch
  Deutschland schwappt, sorgt weiter für hohe öffentliche Aufmerksamkeit des Themas. Zumal in den neuen Bundesländern ist offenkundig das absolute Minimum jedes status civilis (Kant) für „andere” Menschen nicht mehr gewährleistet: das Recht auf körperliche Unversehrtheit.

Man braucht deshalb wenig prognostische Fähigkeiten, um vorauszusagen, daß öffentliche Kontroversen um diesen Themenkomplex virulent bleiben. Und er wird stärker als bisher zum parteipolitischen Zankapfel, seit CSU/CDU mit ihrer Unterschriftenkampagne gegen den Doppelpaß zu Beginn des Jahres 1999 den zuvor unter demokratischen Parteien existierenden Konsens aufgekündigt haben, „die Ausländerfrage” als sensitives Thema aus Wahlkämpfen herauszuhalten.

II.

Die heftigen Auseinandersetzungen um die Hinnahme der doppelten Staatsbürgerschaft, wie sie der ursprüngliche Regierungsentwurf zur Novellierung des Staatsangehörigkeitsgesetzes vorsah, sind nicht allein auf den Reformstau aus der langen Ära Kohl in dieser Frage zurückführen, der gebetsmühlenartig wiederholt hatte: „Wir sind kein Einwanderungsland” und: „Deutschland bleibt ein ausländerfreundliches Land” – und fast alles beim alten beließ. Vielmehr gibt es spezifische Ursachen, warum sich Deutschland schwerer als andere mit der Einbürgerung „Fremder” tut – Ursachen, die an die Substanz seines überkommenen Selbstverständnisses rühren. Dazu gehört ein ethnischer Nationsbegriff, der sich lange vom universalistischen Pathos republikanischer Freiheitsrechte und überhaupt von der westlichen politisch-kulturellen Tradition abgrenzte.

Darauf konzentriert sich dieser Report, indem er den Zusammenhang zwischen den beiden grundlegenden Aspekten des modernen Volksbegriffs historisch-systematisch entfaltet: demos und ethnos. Die Inhalte der deutschen Nation haben sich unter spezifischen geschichtlichen Bedingungen herausgebildet und sind davon nachhaltig geprägt. Diese Tiefendimension der aktuellen Debatte steht hier im Mittelpunkt. Dabei geht es nicht um Ideengeschichte oder bloß um semantische Nuancen, wirken Inhalte und Konnotationen der deutschen Nation und Kultur doch in den aktuellen Kontroversen um Integration, Einwanderung, „Leitkultur” und Staatsbürgerschaft nach. Die Selbstaufklärung der Gegenwart ist auf die Klärung zentraler Begriffe des eigenen nationalen Selbstverständnisses angewiesen.

Um dessen Veränderung drehte sich die Kontroverse zum neuen Saatsbürgerschaftsgesetz. Es sollte gesellschaftliche Veränderungen, die realiter in der alten BRD das hergebrachte deutsche Nations- und Kulturverständnis verändert hatten, staatsrechtlich und ideell endgültig sanktionieren. Dagegen erhob sich Widerstand – und in der Auseinandersetzung „deutsche Leitkultur“ versus Multikulturalismus setzt sich der Meinungsstreit fort. Unter dem Druck gesellschaftlicher Veränderungen muß der überkommene Nationsbegriff modifiziert werden. Solches fällt nirgends leicht. Im Gegenteil: Krisen und Modernisierungsschübe verstärken gemeinhin den Wunsch, sich an gewohnte Gewißheiten zu halten.

Der Report thematisiert die Bedeutung politischer Partizipation und den Stellenwert der
Bürgerschaft im demokratischen Gemeinwesen. Er erörtert weder die gesamte Palette der sozialen, politischen und mentalen Gründe und Hintergründe für Rechtsradikalismus und fremdenfeindliche Gewalt, noch das Spektrum der Maßnahmen, die nötig sind, um ein ziviles Zusammenleben in der Einwanderergesellschaft zu erreichen.

III.

Die Kategorien Volk und Nation haben durch die demokratische Revolution am Ende des 18. Jahrhunderts ihre entscheidende Bedeutung bekommen. 1776 und 1789 trat das souveräne Volk in die Geschichte und etablierte sich als Staatsbürgernation der freien und politisch gleichen Bürger, von der allein alle legitime Macht ausgeht. In dieser Bedeutung ist das Volk der politische Demiurg aller rechtmäßigen Herrschaft.

Diese Revolution hatte Vorbildcharakter. Sie bleibe unvergessen und werde zur
„Wiederholung neuer Versuche dieser Art” anregen, schrieb Kant. Er sollte recht behalten. Freilich entging ihm, daß die Wiederholung aufgrund der militärischen Expansion des revolutionären Frankreich eigene, anders geartete Modelle entstehen ließ. Unter der napoleonischen Besatzung politisierte sich die Kategorie des deutschen Volkes, dabei verlagerte sich der Akzent von Freiheit und Gleichheit zur nationalen Zugehörigkeit. Schon Herder hatte das Volk zu einer beseelten kollektiven Individualität aufgewertet; der „Volksgeist” war für ihn ein metaphysischer Demiurg, den Individuen vor- und übergeordnet. Die „Herdersche Form des Nationalstaats” (Meinecke) bevorzugt national homogene Staaten.

Ihr Kern ist nicht der demos der souveränen, im revolutionären Gründungsakt „subjektiv”
gesetzten Nation, sondern die „objektive”, verstanden als partikulare Wesenheit seit
urdenklichen Zeiten. Dergestalt entzeitlicht und substanzialisiert, wird Volk zu einer dem
Individuum vorausgehenden, verfassungsindifferenten Substanz: Volk als ethnos.
Für das Staatensystem zeitigte dieses Modell ebenso revolutionäre Konsequenzen wie das der Volkssouveränität. Es verengte das naturrechtlich-republikanische Recht des souveränen Volks auf Selbstregierung zur nationalen Selbstbestimmung und forderte in Gestalt des Nationalitätsprinzips seit dem 19. Jahrhundert für jede Nation ihren eigenen Nationalstaat. In der Wirklichkeit greifen die beiden idealtypischen Nationsbegriffe vielfach ineinander. Zwischen demos und ethnos besteht ein Konnex, der bis heute nicht hinlänglich geklärt ist. Vergleichsweise einfach beantwortet sich die Frage, wer zum Volk gehört, wo bereits vordemokratische Staaten eine gefestigte Tradition mit unstrittigen Territorialgrenzen und Zugehörigkeitsgefühlen geschaffen haben. Schwierig gestaltet sich das dort, wo unterschiedliche Nationalitäten aufeinanderstoßen, wie in vordemokratischen multinationalen Imperien die Regel. Ihre Demokratisierung akzentuiert meist den Stellenwert nationaler Zugehörigkeit, vorher waren alle gleich als Untertanen. Das gehört zu den Antinomien des demokratischen Friedens: Erst wenn alle Macht vom Volk ausgeht, gewinnt an Gewicht, wer zum Volk gehört und wer nicht.

Auch die Staatsbürgernation leitet ihre kollektiven Loyalitäten nicht aus demokratischen
Verfahren allein ab. Volkssouveränität, Freiheit und Gleichheit der Staatsbürger sind
universalistisch begründet – verwirklicht wurden und werden sie immer in besonderen
Gemeinwesen. In diesen sind sie als Bürgerrechte materiell einklagbar. Indem sie das eigene Volk national-partikular aufladen, verweben die modernen, egalitären Republiken die Bürgerrechte unauflösbar mit einem emotionalen Patriotismus. Diesem Konnex muß der Verfassungspatriotismus Rechnung tragen.

Volksnationale Lehren, die Gleichheit der Staatsbürger setze eine substantielle Volks- oder Kulturgleichheit voraus, haben eine tiefe Tradition in Deutschland. Wo der eigene partikulare Nationsbegriff lange von der polemischen Distanzierung von universalistischen Menschenrechten gelebt hatte, weist die jeweilige Ausgestaltung der Spannung zwischen ethnos und demos auf den Stand des erreichten Gleichklangs mit dem politisch-kulturellen Westen hin.

IV.

In der alten Bundesrepublik hat die Einwanderung die Kluft zwischen dem Staatsvolk und der de facto multikulturellen Bevölkerung ständig vertieft. Daraus resultiert ein demokratisches Legitimationsdefizit: Ein wachsender Teil der Bevölkerung gehört nicht zum souveränen Volk, sondern befindet sich staatsrechtlich im Status von Untertanen. Das hat mit dem Beharrungsvermögen der ethnonationalen Tradition in Deutschland zu tun. Zwar hat sich die Bonner Republik erfolgreich der demokratischen Verfassungstradition des Westens angeschlossen, doch bewahrte sie insofern einen „völkischen Kern” (Oberndörfer), als ihre Staatsbürgerschaft an die deutsche Abstammung gebunden blieb: Zugehörigkeit zum demos folgte aus der zum ethnos. Besaß diese Regelung einst den politischen Vorzug, daß die Bewohner der DDR nie Ausländer wurden, sondern als Deutsche und damit bundesrepublikanische Staatsbürger galten, so war ihre negative Kehrseite, daß Arbeitsimmigranten trotz gesellschaftlicher Integration in der BRD von der politischen Partizipation ausgeschlossen blieben.

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht ergänzt das angestammte Abstammungsprinzip oder ius sanguinis (Abstammungsprinzip) um Elemente des ius soli (Prinzip des Geburtsorts oder Territorialprinzip). Gegen die ursprüngliche Vorlage war die CSU/CDU mit einer Unterschriftenkampagne gegen den „Doppelpaß” zu Felde gezogen. Die Regierung hatte ihr wenig entgegenzusetzen. Nicht zuletzt rächte sich nun, daß auch Teile der Grünen seit Jahren die doppelte Staatsbürgerschaft geradezu fetischisiert hatten. In ihrem Bemühen, im Sinne republikanischer Tradition auch in Deutschland den demos in den Mittelpunkt zu rücken und seine Abhängigkeit vom ethnos zu lösen, hatten sie sich für die Einführung des ius soli eingesetzt und 1993 Unterschriften „für doppelte Staatsbürgerschaft“ gesammelt. Damit waren sie über das Ziel hinausgeschossen: Statt das Ziel der Einbürgerung in den Vordergrund zu rücken, forderten sie doppelte Staatsangehörigkeit – als wäre sie an sich ein erstrebenswertes Ziel. Mit diesem Quidproquo hatten sie der Union die Vorgabe für ihre Kampagne geliefert. Diese rückte einen Nebenaspekt des neuen Staatsangehörigkeits-Gesetzes in den Mittelpunkt des öffentlichen Streits.

Als nicht zuletzt mit Hilfe dieser Kampagne die CDU in Hessen für alle überraschend die
Landtagswahl gewonnen hatte, verlor die Berliner Regierungskoalition wenige Wochen nach ihrem Triumph bei der Bundestagswahl ihre Bundesratsmehrheit. Um das neue
Staatsbürgerschaftsgesetz doch noch durchsetzen zu können, legte die Regierung ihren
ursprünglichen Gesetzesentwurf ad acta und übernahm einen Kompromißvorschlag der FDP, das sogenannte Optionsmodell.

Darauf beschloß der Bundestag das neue Gesetz. Ihm zufolge sind in Deutschland geborene ausländische Kinder automatisch deutsche Staatsbürger, sofern die Eltern sich seit mindestens ach Jahren hier rechtmäßig aufhalten. Bei Volljährigkeit müssen die Betroffenen bis zum 23. Lebensjahr gegen die andere Staatsangehörigkeit optieren, sonst verlieren sie die deutsche. Erwachsene haben einen Anspruch auf Einbürgerung, wenn sie mindestens acht Jahre im Land gelebt haben, keine Sozialhilfeempfänger sind, über Sprachkenntnisse verfügen und sich zum Grundgesetz bekennen.

Sie müssen in der Regel auf ihre Herkunftsnationalität verzichten. Das Optionsmodell ist mit dem Makel behaftet, daß jemandem die Staatsbürgerschaft wider seinen Willen aberkannt werden kann. In diesen zwei Punkten bleibt das neue Recht signifikant hinter den ursprünglichen Zielen der Reform zurück. Gleichwohl bedeutet das neue
Staatsbürgerschaftsgesetz einen Fortschritt. Die deutsche Nation wird damit zum
Territorialprinzip geöffnet – ein weiterer Meilenstein in der langen Geschichte Deutschlands zur Staatsabürgernation.

V.

Eine Antinomie des demokratischen Friedens besteht darin, daß der souveräne demos
einerseits auch darüber bestimmt, wer zu ihm gehört und wie er jene Verbundenheit erzeugt, die er für die Legitimation seiner Herrschaftsausübung braucht; andererseits ist das Auseinanderdriften zwischen ihm und der Gesamtheit der ihm unterworfenen Bevölkerung zu vermeiden, sonst eröffnet sich ein Legitimationsdefizit mit unerwünschten Folgen. Vieles spricht dafür, daß diese Inklusion nur erreicht werden kann, wenn beim Bemühen um Einbürgerung doppelte Staatsbürgerschaften pragmatisch hingenommen werden. Die demokratische Integration von „ausländischen Mitbürgern” setzt bei der deutschen Mehrheit die Bereitschaft voraus, ihr hergebrachtes ethnisches Nationsverständnis zu verändern. Politische Integration verlangt aber auch von den Immigranten umzudenken. Sie müssen bereit sein, sich hierzulande für das Gemeinwesen zu engagieren. Das wird ihnen in dem Maß leichter fallen, in dem die Staatsbürgernation als solche nicht mehr angefochten wird, und das entscheidende Unterscheidungskriterium zwischen Dazugehören und Fremdsein zusehends weniger die Ethnizität ist. Dieser Wandel kann dazu beitragen, die bürgergesellschaftliche Komponente in Deutschland zu stärken.

VI.

Manches an den deutschen Debatten über Einwanderung, Einbürgerung, Staatsbürgerschaft und Nation hinkt den europäischen Entwicklungen eigentümlich hinterher und mutet mitunter provinziell verstaubt an. In Wirklichkeit sind die einzelnen Nationalstaaten in der EU nicht mehr allein die Souveräne darüber, wer zu ihnen gehört und wer nicht. Jeder Ausländer, der in einem der Mitgliedsstaaten eingebürgert wird, ist automatisch Unionsbürger und besitzt als solcher alle in der EU geltenden Rechte der Freizügigkeit und der Niederlassung. Damit wächst die Notwendigkeit, Einwanderung und Einbürgerung auf europäischer Ebene zu regeln. Für die Nationalstaaten bedeutet das eine einschneidende Einschränkung ihrer Souveränität, jedenfalls so lange, bis das sprichwörtliche Demokratiedefizit in der EU überwunden ist. Es sind die klassischen Staatsbürgernationen, die sich mit dieser Einschränkung schwer tun. Den stolzen demoi der alten westlichen Demokratien widerstrebt es mehr als anderen, ihre Souveränität durch die Abtretung von Kompetenzen preiszugeben. Argumentiert wird hier gegen den noch immer geläufigen Einwand, die EU zu demokratisieren sei ein Ding der Unmöglichkeit, weil ihr die zentrale Voraussetzung dafür fehle, nämlich ein europäischer demos. Unterschiede in Sprache, Abstammung, Religion, politischen Traditionen und Sitten schließen indes weder state-building noch nation-building prinzipiell aus. Hinter der Behauptung, es könne a priori kein europäisches Volk geben, steckt die alte objektivistische Vorstellung vom ethnisch homogenen Volk als der unabdingbaren Voraussetzung für die Demokratie.

Auch das Wissen um die artifiziellen und konstruierten Züge des nationalen Bewußtseins spricht gegen diese Annahme; schon gar, wenn man sich nicht am republikanischen Zentralismus jakobinischer Provenienz orientiert, sondern die Erfahrungen der Subsidiarität und des Föderalismus für die Perspektive eines europäischen Bundes- oder Nationalitätenstaates fruchtbar macht. Die Unionsbürgerschaft ist schon jetzt neben den Nationalstaaten ebenfalls ein Ort zur Sicherung von Rechten, doch bleibt die Schaffung des europäischen Bürgers die große Zukunftsaufgabe. Darauf zielen alle Überlegungen zu einem Europa-Konstitutionalis-mus, die in letzter Zeit wieder verstärkt diskutiert werden.