2019/12: Die Geopolitisierung des internationalen Ölmarkts

Problemstellung und Empfehlungen

Die Geopolitik bestimmt zunehmend das Geschehen auf dem internationalen Ölmarkt. Welchen Beitrag die Vereinigten Staaten dazu leisten und welche Herausforderungen sich daraus für europäische und deutsche Politik ergeben, wird in der vorliegenden Studie anhand des zunehmenden Einsatzes unilateraler US-Sanktionen untersucht. Diese richten sich anders als in der Vergangenheit direkt gegen Produ­zenten von Erdöl und ihre Abnehmer. Die dominante Stellung des Dollars im internationalen Finanzsystem und die mittlerweile erlangte Energie-Eigenständig­keit (self-sufficiency) der Vereinigten Staaten als Folge des Shale-Booms haben der US-Regierung einen präzedenzlosen Handlungsspielraum eröffnet, um offensiv unilaterale Sanktionen einzusetzen. Diesen schöpft die Trump-Administration gegenwärtig weid­lich aus. Das Interesse Washingtons an multilateraler Zusammenarbeit und Abstimmung sinkt. Immer weniger scheint die US-Regierung auch geneigt, ver­lässlich einen offenen Ölmarkt und freie Seewege zu garan­tieren.

Strukturell trägt der Boom bei der nichtkonventionellen Förderung von sogenanntem Tight-Öl in den Vereinigten Staaten dazu bei, dass sich die Energiepfade der USA und Europas auseinanderentwickeln. Durch die Fracking-Industrie mit ihren schnellen Zyklen und der Fähigkeit zur Anpassung an Marktentwicklungen haben die Vereinigten Staaten Zugang zu sicherer, stabiler und preisgünstiger Energie­versorgung; sie verfügen somit über einen wirksamen Puffer gegenüber Preisausschlägen und Engpässen. So ist US-Tight-Öl nach den großen konventionellen Feldern in den arabischen Golfstaaten die günstigste neue Ölquelle. Hinzu kommt, dass leichtere und weniger saure Sorten wie das Tight-Öl der bessere Ausgangsstoff sind, um die neuen Qualitätsstandards für Diesel und Benzin zu erzielen.

Der Aufstieg der Vereinigten Staaten zur bestimmenden Energiemacht hat die Funktionsweise des internationalen Ölmarkts von Grund auf verändert. Die US-Unternehmen konkurrieren mit Wettbewerbern aus Russland, Saudi-Arabien und anderen Pro­duzenten um Marktanteile und benötigen dafür Exportmöglichkeiten. Dabei wird die US-Förderung von vielen unterschiedlichen Privatfirmen getragen, die für einen kompetitiven, nach marktwirtschaftlichen Spielregeln funktionierenden Ölmarkt wichtige Stützen sind. So entsteht das Paradox, dass US-Firmen mit der Tight-Öl-Revolution langfristig zu funktionierenden Marktmechanismen beitragen, aber die Admi­nistration in Washington durch politische Aktionen Marktentwicklungen konterkariert. Während auf dem heimischen US-Markt großer Wettbewerb herrscht, verringert sie auf dem internationalen Öl­markt das Angebot und die Zahl der Anbieter durch wachsende politische Intervention. Im Gassektor, auf dem die Vereinigten Staaten die Entwicklung eines globalen LNG-Marktes vorangetrieben haben, gibt es vergleichbare Tendenzen. In der Folge beeinflusst der Einsatz unilateraler Sanktionen zunehmend die Marktstruktur und damit auch die Verfügbarkeit von Erdöl.

Der offensive Einsatz unilateraler US-Sanktionen trägt ferner zur Legitimierung (neo‑)merkantilis­tischer Strategien und Kooperationsmuster bei und befördert somit eine fortschreitende Desintegration des internationalen Ölmarkts. Während die US-Regierungen der letzten Jahrzehnte maßgeblich dafür eintraten, auf dem Ölmarkt mehr Wettbewerb zu schaffen, treibt die Trump-Administration die Politi­sierung der Energiemärkte nunmehr entscheidend voran. Als Folge droht die Fragmentierung des Öl­markts in einzelne Großregionen und mithin eine »Multipolarisierung«. Die massive Verlagerung der Nachfrage nach Öl in den asiatisch-pazifischen Raum und die »Öl-Eigenständigkeit« der Amerikas rücken Europa stärker an die Semi-Peripherie dieser neuen »Ölgroßregionen«.

Die disruptive Wirkung des Einsatzes unilateraler US-Sanktionen höhlt schließlich den Primat des freien Handels auf dem internationalen Ölmarkt aus. Denn europäische Unternehmen schrecken angesichts der durch US-Sanktionen geschaffenen Grau­zonen vor Neuinvestitionen zurück oder ziehen von betroffenen Märkten ab. Davon profitieren wiederum vor allem die (halb‑)staatlichen Ölkonzerne aus Petro­staaten (National Oil Companies, NOC), aber auch jene aus China, Indien oder Malaysia. Diese Staatsfirmen engagieren sich verstärkt auch jenseits der Förderung von Erdöl und sind entlang der gesamten Wertschöpfungskette aktiv – wie bei Transport, Weiterverarbeitung und Vertrieb. Dadurch wird der Einfluss staatlicher Unternehmen in den betroffenen Volkswirtschaften tendenziell konsolidiert, und die NOCs gewinnen an Marktanteilen gegenüber west­lichen IOCs (International Oil Companies).

Diese Entwicklung steht deutschem und EU-Interesse diametral entgegen und unterminiert die strategische Autonomie Europas in der Energieversorgung. Denn die europäische Versorgungssicherheit wird auf mehreren Ebenen empfindlich getroffen. Auf der Makroebene wachsen geopolitische Unsicher­heiten, gemeinsame Regeln verschwinden, und das komplizierte Dreiecksverhältnis zwischen den Verei­nigten Staaten, Russland und Saudi-Arabien bestimmt das Auf und Ab im Ölmarkt. Während NOCs vom Rückgriff auf staatliche Ressourcen profitieren, muss Europa für sich Energieautonomie erst neu definieren. Dabei wird die Nachjustierung europäischer Energiepolitik dadurch erschwert, dass der Einfluss der EU auf die Entwicklungen zunehmend schwindet, während sie auf funktionierende Märkte angewiesen ist. Da taktische und transaktionale Dynamiken sich verstärken, werden die Regeln eines »level playing fields« und des freien Marktes unterminiert. Die Unwägbarkeiten nehmen zu. Auch energiepolitisch nimmt der Zusammenhalt des »Westens« rapide ab, was die Vulnerabilität Europas erhöht. Im Zusammenspiel mit einer sinkenden Nachfrage könnte Europas relative Marktmacht in der neuen multipolaren, zunehmend fragmentierten Ölwelt schwinden und die europäische Versorgungssicherheit beim Öl in zusätzliche Abhängigkeiten geraten.

Auch wenn die Vereinigten Staaten als langfris­tiger Partner ausfallen, bleibt es für die Versorgungssicherheit beim Erdöl unerlässlich, dass die EU wei­terhin für funktionierende Märkte und einen größt­möglichen Handlungsspielraum europäischer Unter­nehmen eintritt. Zu diesem Zweck sind zunächst multilaterale Initiativen der G7/G8 und G20 für mehr Transparenz wichtig. Angesichts der starken Unwäg­barkeiten auf dem internationalen Ölmarkt könnte ein beschleunigter Umbau des Energiesystems einen wichtigen Beitrag zu mehr Energiesicherheit leisten. Weitere Schritte lägen in einer konsequenten An­wendung von europäischem Wettbewerbsrecht im Energiesektor oder der Gründung staatlicher Öl­gesellschaften nach dem Vorbild Japans und Süd­koreas. Um europäische Unternehmen wirksam gegen unilaterale US-Sanktionen zu schützen, empfiehlt sich – neben der Stärkung des Euro als inter­nationalem Zahlungsmittel im Energiehandel – auch die Anfechtung der Sanktionen per Klage­verfahren vor US-Gerichten.

Unilaterale US-Sanktionen gegen Petrostaaten

Unter den natürlichen Rohstoffen ist Öl von größter strategischer Bedeutung. Aufgrund seiner flexiblen und vielseitigen Einsatzmöglichkeiten ist es noch immer die wichtigste Energiequelle der Welt, vor allem im Güter- und Personentransport, aber auch als Grundstoff für die Plastikherstellung und die chemi­sche Industrie. Öl hat sich als »ein unentbehrlicher Treibstoff für die arbeitsteilige Welt(verkehrs-)wirt­schaft« erwiesen, der die Integration von Ländern und Regionen in die Weltwirtschaft prägte und mit­hin deren Globalisierung beförderte. Die angestrebte Transformation der Energiesysteme weltweit hat daran bisher kaum etwas geändert. Gleichzeitig war Öl immer auch ein Faktor von Macht- und Gegenmachtbildung, der die zyklische Ausbildung von Hegemonialsystemen und (Semi-)Peripherien mit­bestimmt hat.

Die Manipulation von Angebot und Nachfrage bei Erdöl in Form von Ein- und Ausfuhrbeschränkungen durch Produzenten oder Konsumenten – im politi­schen und wissenschaftlichen Diskurs oft mit dem analytisch eher unscharfen Begriff der »Ölwaffe« be­zeichnet – kann eine durchschlagende Wirkung hervorrufen, mit der sich eine Reihe politischer Ziel­setzungen verfolgen lassen. Als effektives Instrument staatlicher Außenpolitik wurde ein solcher Einsatz von Wirtschaftssanktionen erstmals von der merkantilischen Denkschule des 17. und 18. Jahrhunderts systematisiert. Von der auf freiem Handel gründenden liberalen Wirtschaftstheorie lange Zeit in den Schatten gestellt, ist das merkantilistische Denken in der politischen Praxis jüngst wieder stärker hervor­getreten.

Anders als in der Vergangenheit theoretisiert und praktiziert, werden Wirtschaftssanktionen in Form von Einfuhr- und Ausfuhrbeschränkungen bei Erdöl nicht mehr ausschließlich von Produzenten gegenüber Konsumenten oder umgekehrt verhängt.⁶ Neuer­dings ist die US-Regierung in der Lage, unilaterale Sanktionen gegen Produzenten und deren Abnehmer einzusetzen, ohne dabei die eigenen Einfuhren oder Ausfuhren von Erdöl beschränken zu müssen.⁷ Ins­besondere auf sogenannte Petrostaaten⁸ lässt sich so weitaus wirksamer Druck ausüben als mit einem klassischen Embargo oder Boykott. Diese Anwendungsart ist in der einschlägigen Literatur, die von einer tendenziell geringeren Wirksamkeit eines uni­lateralen gegenüber einem multilateralen Sanktionseinsatz ausgeht, bislang kaum erforscht.